Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 73/92 del 20 gennaio
1992, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 20
gennaio 1992 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli segretario
della giunta provinciale (rep. n. 16334) - dagli avvocati professori
Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Ministro del tesoro 21 novembre 1991, recante "Modalita' per la
costituzione dei fondi speciali per il volontariato presso le
regioni".
F A T T O
Il presente ricorso e' strettamente connesso con la precedente
impugnativa, pure proposta dalla provincia autonoma di Bolzano, di
vari articoli della legge 11 agosto 1991, 266 (Legge quadro sul
volontariato), pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte e gia'
discussa nell'udienza del 21 gennaio u.s.
La impugnativa della legge n. 266/1991 consegue al fatto che la
disciplina del volontariato pertiene alle competenze provinciali: sia
di tipo esclusivo, quali "l'ordinamento degli uffici provinciali e
del relativo personale", e "l'assistenza e beneficienza pubblica",
nonche' - per taluni aspetti - le "manifestazioni ed attivita'
artistiche culturali e formazione professionale" (art. 8, nn. 1, 4,
25 e 29, dello statuto T.-A.A.); sia di tipo concorrente, come la
"assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, n. 10, dello statuto
T.-A.A.). Ma, cio' nondimeno, la legge n. 266/1991 pretende - con le
disposizioni impugnate - di stabilire anche nella provincia di
Bolzano una normativa sul volontariato estremamente analitica e
dettagliata. Le norme impugnate della legge n. 266/1991 non possono
in alcun modo configurarsi come principi generali dell'ordinamento, o
come norme fondamentali di grande riforma economico-sociale, e
neppure come principi fondamentali delle singole materie, onde esse
sono appunto lesive delle competenze provinciali.
Con il suddetto ricorso la provincia autonoma di Bolzano ha
impugnato, fra gli altri, anche l'art. 15 della legge n. 266/1991,
deducendo la violazione delle competenze di cui alle norme statutarie
gia' richiamate, nonche' della sua autonomia finanziaria. Per
comodita' dell'ecc.ma Corte riportiamo qui di seguito quanto in
proposito era stato dedotto nel ricorso.
"L'art. 15 della legge impugnata, primo e secondo comma,
stabilisce che gli istituti di credito di diritto pubblico e le casse
di risparmio debbono destinare una quota dei loro proventi 'alla
costituzione di fondi speciali presso le regioni al fine di
istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a
disposizione delle organizzazioni di volontariato, e da queste
gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne l'attivita''; a
sua volta il terzo comma dello stesso art. 15 stabilisce che 'Le
modalita' d'attuazione delle norme di cui al primo e secondo comma
saranno stabilite con decreto del Ministro del tesoro, di concerto
con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data di
pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale'.
La suddetta disciplina, dunque, prevede la istituzione anche
presso la provincia ricorrente di un fondo speciale, la cui
disciplina, peraltro, e' del tutto sottratta alla provincia e
demandata ad un regolamento ministeriale.
In tal modo risultano pero' lese competenze provinciali ed in
particolare anche la sua autonomia finanziaria. Si tratta, infatti,
di un fondo relativo ad attivita' che rientrano nelle materie di
competenza provinciale; e per il quale, comunque, in base alla legge
ricade sulla provincia l'onere di organizzarlo e gestirlo. Dunque,
non puo' che spettare alla provincia anche la competenza a
disciplinare l'impiego di tale fondo con una propria legge.
Sotto un ulteriore e concorrente profilo il terzo comma dell'art.
15 e' incostituzionale anche perche', trattandosi di materia di
competenza provinciale, e' comunque escluso (anche secondo quanto
stabilito dall'art. 17, primo comma, lett. b), della legge n.
400/1977) che possa essere disciplinata da un regolamento
ministeriale (come da ultimo affermato anche da codesta ecc.ma Corte:
sentenza n. 204/1991".
Cio' premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 292 del 13 dicembre
1991 e' stato pubblicato il decreto del Ministro del tesoro 21
novembre 1991, recante le "Modalita' per la costituzione dei fondi
speciali per il volontariato presso le regioni". Si tratta, appunto,
del decreto previsto dal terzo comma dell'impugnato art. 15 della
legge n. 266/1991.
Tale decreto ministeriale e' gravemente lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla provincia autonoma di Bolzano, onde
essa lo impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 8,
primo comma, nn. 1, 4, 25 e 29; 9, primo comma, n. 10; e 16 dello
statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) e relative norme d'attuazione; nonche' dell'autonomia
finanziaria della provincia autonoma ricorrente garantita dal
titolo sesto dello statuto, come modificato ed integrato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386.
1. - Il decreto ministeriale impugnato, oltre a disciplinare (art.
1) la destinazione da parte degli enti di cui all'art. 12, primo
comma, del decreto legislativo n. 356/1990, delle somme di cui
all'art. 15 della legge n. 266/1991, detta poi, negli artt. da 2 a 5,
una minuziosissima disciplina attuativa del primo comma dell'art. 15
della legge n. 266/1991. Si intende come tale disciplina risulti
essere lesiva delle medesime competenze ed attribuzioni di cui nel
precedente ricorso si era denunciata la violazione da parte dell'art.
15 della legge n. 266/1991.
In particolare, l'art. 2, disciplina l'organizzazione ed il
funzionamento dei freni regionali (e delle provincie autonome);
l'art. 3 disciplina la costituzione dei centri di servizio, su
iniziativa degli enti locali e delle organizzazioni di volontariato;
l'art. 4, a sua volta, stabilisce i compiti dei centri di servizio,
mentre l'art. 5 ne disciplina il funzionamento, specie in relazione
agli aspetti finanziari e contabili.
Come gia' si era detto nell'impugnare l'art. 15 della legge n.
266/1991, si tratta di materie di competenza provinciale. I fondi
disciplinati dal decreto ministeriale riguardano attivita' che
rientrano nelle materie di competenza provinciale (specie, ma non
solo, quelle relative all'assistenza e beneficienza pubblica e
all'assistenza sanitaria ed ospedaliera). Il fondo, infatti, e'
costituito presso la provincia ricorrente, cui in definitiva incombe
l'onere di organizzarlo e gestirlo, e non a caso l'art. 2, secondo
comma, del decreto ministeriale prevede che dal comitato di gestione
del fondo fa parte il presidente della giunta regionale o
provinciale.
Cio' non di meno la disciplina di tutto cio' viene ad essere
sottratta alla Provincia e disposta dal decreto ministeriale
impugnato. Decreto ministeriale che arriva al punto di disporre anche
in ordine alla necessaria partecipazione del Presidente della giunta
provinciale al comitato di gestione del fondo speciale, ed in ordine
al potere di nomina di altri membri del comitato di gestione,
attribuito dal decreto al presidente del consiglio provinciale. Un
semplice decreto ministeriale che dunque attribuisce funzioni e
poteri agli organi costituzionali della Provincia (e delle regioni)|
A maggior ragione vale, in ordine ad una siffatta disciplina, il
principio piu' volte affermato da codesta ecc.ma Corte (per tutte
sentenza n. 204/1991), secondo cui un semplice regolamento
ministeriale non puo' validamente disciplinare materie di competenza
provinciale (e meno che mai potrebbe disciplinare attivita' e poteri
degli organi di vertice della provincia, come il presidente della
giunta od il presidente del consiglio).
2. - Vero e' che il decreto ministeriale impugnato contiene anche
un art. 6 ("Disposizioni per le regioni a statuto speciale e per la
provincia autonoma di Bolzano"), il quale stabilisce che "Le regioni
a statuto speciale e le provincie autonome di Trento e Bolzano
disciplinano con proprio provvedimento, tenendo conto delle
rispettive realta' locali, quanto previsto nei precedenti artt. 2, 3,
4 e 5, nel rispetto dei principi contenuti nella legge n. 266/1991 e
dei criteri risultanti dalle norme del presente decreto".
Tale articolo, che apparentemente potrebbe sembrare diretto a
salvaguardare l'autonomia delle regioni a statuto speciale e delle
provincie autonome, in realta' determina esso stesso una lesione di
autonomia, anche sotto ulteriori profili.
In primo luogo perche' il decreto ministeriale impone alla
provincia non solo di disciplinare la materia in questione, ma anche
di dare a tale disciplina un determinato contenuto: questo gia' per
il fatto che - in base all'art. 6 - la legge (od il regolamento)
provinciale dovra' comunque a sua volta disciplinare "quanto
previsto" degli artt. 2 e 5 del decreto impugnato.
In secondo luogo perche' la provincia, nel dettare tale
disciplina, dovrebbe rispettare i "principi" della legge n. 266/1991
ed i "criteri" del decreto ministeriale. Ma - come gia' si e' detto
nel ricorso proposto per la dichiarazione di incostituzionalita'
della legge n. 266/1991 - quella legge non contiene principi idonei a
limitare la competenza esclusiva (e neppure quella concorrente) che
vanta in materia a provincia autonoma di Bolzano. La competenza
provinciale a disciplinare l'organizzazione ed il funzionamento dei
fondi speciali e dei centri di servizio (che invero e' riconosciunta
dallo stesso art. 6 del decreto ministeriale impugnato) certamente
non trova nell'art. 15 della legge n. 266/1991 "principi" atti ad
orientarla e limitarla.
In realta' i limiti concretamente apposti dall'art. 6 alla
competenza provinciale non sono tanto i principi contenuti nella
legge n. 266/1991 (come tali inesistenti o, comunque, di per se'
incostituzionali),ma sono in realta' i criteri stabiliti dallo stesso
decreto ministeriale: dalla minuziosa normativa contenuta in tale
decreto.
Cosicche' l'art. 6 del decreto impugnato risulta lesivo
dell'autonomia provinciale sotto due profili, fra loro concorrenti:
1) perche' pretende di imporre un vincolo alla competenza
legislativa (o comunque normativa) della Provincia ricorrente, la
qual cosa di per se' un decreto ministeriale non puo' fare, data la
sua collocazione nel sistema delle fonti;
2) perche' pretende di imporre alla provincia il rispetto delle
norme contenute nel decreto stesso, laddove invece il decreto
ministeriale non puo' intervenire in materie di competenza
provinciale, e meno che mai puo' porre norme che limitino l'esercizio
delle competenze legislative provinciali.
La lesione delle attribuzioni provinciali e' poi tanto piu'
evidente per il fatto che la provincia ricorrente ha gia' legiferato
in materia, in particolare con la legge provinciale 1 marzo 1983, n.
6, recante "Riconoscimento, tutela e disciplina del volontariato".